ربع قرن خواب‌سنگین دیوان محاسبات کشور

گروه اقتصادی: دکتر سجاد کریمی پاشاکی- پژوهشگر حقوق عمومی در یادداشت پیش رو به انفعال پانزده‌ساله دیوان محاسبات کشور در خصوص درآمدهای مناطق آزاد پرداخته و آورده است: علیرغم تصور عام در خصوص مستثنا شدن مناطق آزاد از قوانین و مقررات دولتی، اما این دسته از مناطق مکلف به اجرای قوانین بوده و بنا بر مستندات ارائه‌شده، الزاماً درآمدهای این مناطق می‌بایست به‌حساب خزانه کل کشور واریز شود که در این میان نقش دیوان محاسبات کل کشور در پیگیری موضوع پس از ربع قرن مغفولی، حائز اهمیت است.

به گزارش بولتن نیوز، متن این یادداشت که به‌صورت اختصاصی در اختیار خبرنگار ما قرارگرفته، به شرح زیر است:

پس از تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران، مناطق آزاد بدواً در 3 نقطه از کشور شروع به فعالیت نمود و امروز با گذشت 25 سال از تصویب این قانون جمعاً 7 منطقه آزاد تجاری- صنعتی ایجاد و مشغول فعالیت در محدوده جغرافیایی: کیش، قشم، چابهار، آبادان-خرمشهر، جلفا، بندرانزلی و ماکو است. در این میان آنچه در طول این 25 سال فعالیت در هاله ابهام مانده است، عدم‌مداخله دیوان محاسبات در موضوع کارکرد مالی این مناطق به‌عنوان شرکت دولتی است که در این یادداشت تفصیلاً اثبات می‌شود که مناطق آزاد مکلف به واریز درآمدهای خود به‌حساب خزانه کل و این شرکت‌ها مشمول قوانین محاسباتی کشور محسوب می‌شوند و دراین‌بین عدم نقش‌آفرینی دیوان محاسبات کشور به‌عنوان دستگاهی نظارتی و تأثیرگذار خود جالب‌توجه است.

با توجه به اینکه سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی به استناد ماده 2 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 که عنوان می‌دارد: "ماده 2- درآمد سازمان‌ها مناطق آزاد صرفاً بایستی در چارچوب بودجه سالیانه که به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد هزینه گردد. کمک‌های سازمان جهت عمران و آبادانی سایر نواحی (با اولویت نواحی هم‌جوار) صرفاً با تصویب هیئت دولت امکان‌پذیر بوده و هرگونه کمک دیگری تصرف غیرقانونی در اموال عمومی محسوب خواهد شد." استقلال درآمدی و هزینه‌ای نسبت به خزانه کل و بودجه عمومی کشور استنباط نموده و علاوه بر این استنباط به استناد ماده 5 این قانون که بیان می‌دارد: "ماده 5- هر منطقه توسط سازمانی که به‌صورت شرکت باشخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است اداره می‌شود. این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا بوده و منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامه مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش‌بینی‌نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود."، خود را از شمول دستگاه‌های اجرایی مشمول محاسبات عمومی منفک می‌داند کما اینکه تاکنون دیوان محاسبات جهت رسیدگی به فعالیت‌های مالی مناطق آزاد، اقدام عملیاتی صورت نداده و مباحث مالی سازمان‌های مناطق آزاد بر اساس مصوبه هیئت‌وزیران از طریق سازمان حسابرسی بررسی می‌شود.

با مداقه در فرایند تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد می‌توان نگرش جدیدی را نسبت به لزوم مداخله دیوان محاسبات در مناطق آزاد طرح نمود. نظر به لایحه تقدیمی دولت تحت عنوان: چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران به شماره 20845 مورخ 12/5/1371 به مجلس شورای اسلامی، ماده 6 این لایحه عنوان کرده است: "ماده 6- هر منطقه توسط سازمانی که دارای شخصیت حقوقی است و به‌جز موارد پیش‌بینی‌شده در این قانون، تابع مقررات مربوط به شرکت‌های سهامی خاص است، اداره می‌شود سازمان از شمول قوانین و مقررات حاکم بر عملیات شرکت‌های دولتی و قانون محاسبات عمومی مستثناست و سرمایه آن متعلق به دولت است." همان‌طور که در متن این ماده از لایحه دیده می‌شود دولت پیشنهاد خود را صراحتاً مبتنی بر مستثنا بودن از قانون محاسبات عمومی ارائه نموده که در صورت تصویب این لایحه، نتیجه‌گیری می‌شد که دیوان محاسبات صلاحیت ورود به مناطق آزاد را نخواهد داشت اما پس از طرح لایحه در صحن علنی مجلس شورای اسلامی مورخ 7/6/1372 ضمن تغییر شماره ماده آن از 6 به ماده 5 اصلاحاتی بدین شرح اعمال و تصویب شد: "ماده 5- هر منطقه توسط سازمانی که به‌صورت شرکت باشخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است اداره می‌شود. این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا بوده و منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامه مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش‌بینی‌نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود." شورای نگهبان نیز در ادامه ضمن بررسی این مصوبه مجلس شورای اسلامی ضمن ایراد به برخی از مواد، این ماده را حائز مغایرت با قانون اساسی و شرع ندانست و درنهایت طی مکاتبه شماره 5207 مورخ 21/6/1372 کل این قانون مورد تأیید شورای نگهبان قرار گرفت. با توجه به موارد مطرح‌شده؛

اول: همان‌طور که در ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 تصریح‌شده است: "این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا بوده و منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامه مربوط اداره خواهند شد."

اولاً تفسیر مستثنا بودن این شرکت و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت، به علت متبادر شدن این تفسیر غلط که مناطق آزاد از کلیه قوانین مستثنا می‌باشند اهمیت ویژه‌ای خواهد داشت. ذکر مستثنا شدن این مناطق از قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی، علی‌القاعده بر قوانین و مقرراتی دلالت پیدا می‌کند که مدیریت شرکت‌های دولتی را شامل می‌شود و این اطلاق عام نمی‌تواند سالب لازم‌الاجرایی سایر قوانین باشد. به‌طور مثال قانون اساسی حاکم بر کلیه ساختارهای دولتی و غیردولتی در کشور ایران ازجمله شرکت‌های دولتی محسوب می‌گردد، آیا بنا بر تفسیر مستثنا نگر، آیا اجرای قانون اساسی در مناطق آزاد مستثنا و موقوف الاجرا است؟! و یا قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1362 همان‌طور که دارای تکلیفی برای وزارت نیرو (شرکت سهامی آب) است برای دیگران لازم‌الاجرا محسوب می‌گردد ازاین‌رو نمی‌توان با تلقی غلط از ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، آن را در مناطق آزاد حاکم ندانست زیرا قوانین آمره مگر به نص صریح در همان قانون حائز وجود مستثنا محسوب می‌گردند.

به استناد ماده 300 لایحه قانونی اصلاح قانون تجارت مصوب 1349: "شرکت‌های دولتی تابع قوانین تأسیس و اساسنامه‌های خود می‌باشند و فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامه‌های آن‌ها ذکر نشده تابع مقررات این قانون می‌شوند." فلذا مستفاد از این ماده قوانین حاکم بر شرکت‌های دولتی را می‌توان:

1-نصوص قانونی حاکم بر تأسیس و مدیریت شرکت دولتی

2- نصوص قانونی پیرامون ساختار اساسنامه شرکت

تلقی نمود که درواقع مناطق آزاد از آن مستثنا و تابع قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و در صورت وجود مواردی مسکوت در آن تابع قانون تجارت خواهند بود؛ بنابراین در این بخش این نتیجه حاصل می‌شود که منظور از مستثنا شدن مناطق آزاد از قوانین حاکم بر شرکت‌های دولتی، نمی‌تواند موقوف الاجرا شدن سایر قوانین کشور در آن مناطق تلقی گردد.

ثانیاً تفسیر مستثنا شدن از "سایر مقررات عمومی دولت " بعضاً به‌غلط با قسمت قبلی آن در ماده 5 یعنی "قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی " همپوشانی می‌شود و درنتیجه هیچ قانونی که مخاطب آن دولت و اجزای آن است را در مناطق آزاد لازم‌الاجرا نمی‌داند. این در حالی است قوانین، به مصوبات مرجع اهلیت دار تصویب اطلاق می‌شود مانند، مجلس شورای اسلامی، مجلس شورای ملی، مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای انقلاب و... و مقررات نیز در صورت وجود پیشوند قوانین، تلقی نصوص قانونی دارد؛ مانند فراز دوم ماده 300 لایحه اصلاح قانون تجارت مصوب 1349 که عنوان می‌دارد: "...فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامه‌های آن‌ها ذکر نشده تابع مقررات این قانون می‌شوند." بنابراین به‌کارگیری مقررات دولتی به کلیه تصویب‌نامه‌های، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها و ... اطلاق می‌شود. به عبارتی مصوبات دولتی در این خصوص منظور نظر می‌باشند کما اینکه با بررسی آن در اصول قانون اساسی ملاحظه می‌شود واژه مقررات منفک و متفاوت از قوانین استفاده‌شده است، مانند اصول، چهارم، نهم، دهم، هشتاد و پنجم، یک‌صد و هفتادم، یک‌صد و هفتاد و هفتم و در نصوصی که واحد به‌کارگیری شده است مانند اصول دوازدهم، یک‌صد و هشتم، یک‌صد و دوازدهم، یک‌صد و سی و هشتم، بند 4 یک‌صد و پنجاه و ششم و یک‌صد و هفتادم یا بر آیین‌نامه‌های داخلی نهادهایی چون خبرگان رهبری و مجمع تشخیص مصلحت نظام دلالت دارد و یا منحصر به آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها و ... دولتی شده است و در معدود موارد نیز به‌عنوان مقررات اسلامی اطلاق شده است لذا با این توضیحات محرز می‌گردد به‌کارگیری مستثنا در مقررات عمومی دولت انطباق با مفاد اصل یک‌صد و هفتاد قانون اساسی دارد که بیان داشته است: "اصل یک‌صد و هفتادم: قضات دادگاه‌ها مکلف‌اند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هرکس می‌تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند."

دوم: با در نظر گرفتن وظایف شورای نگهبان مندرج در قانون اساسی (تطابق مصوبات با شرع و قانون اساسی)؛ همان‌طور که در ماده 6 لایحه تقدیمی دیده می‌شود، دولت صراحتاً خواستار مستثنا شدن سازمان مناطق آزاد تجاری- صنعتی از قانون محاسبات عمومی ‌شده بود که این امر در مجلس شورای اسلامی دستخوش اصلاح گردید و تصریح مستقیمی در این رابطه در مصوبه مجلس شورای اسلامی دیده نمی‌شود بنابراین می‌توان نتیجه گرفت مجلس شورای اسلامی مخالفت خود را از طریق اصلاح این ماده با مستثنا شدن این مناطق از قانون محاسبات عمومی اعلام نمود درنتیجه قانون محاسبات عمومی قابلیت اجرا در این مناطق را دارد.

سوم: مستند به اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی که بیان داشته مصوبات مجلس شورای اسلامی نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و مستفاد از اصل نود و ششم قانون اساسی که بیان می‌دارد: "تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آن‌ها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است "، بنابراین چنانچه نص مصرح و منطوق واضح قانونی‌ای در رابطه با مستثنا شدن مناطق آزاد تجاری- صنعتی از قانون محاسبات عمومی یا قانون دیوان محاسبات کشور وجود نداشته باشد، هرگونه تفسیری از مواد قانونی می‌بایست مضیق در دو اصل هشتاد و پنجم و نود و ششم قانون اساسی صورت پذیرد، به عبارتی با عنایت به اصل پنجاه و سوم قانون اساسی که بیان داشته: "کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به‌موجب قانون انجام می‌گیرد "، علی‌هذا نمی‌توان تصور کرد که شورای نگهبان ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران را با مغایرت با اصل پنجاه و سوم تأیید کرده باشد کما اینکه چنانچه اقتضائات مصلحتی ایجاب می‌کرد مانند بسیاری دیگر از قوانین بر اساس اصل یک‌صد و دوازدهم و سازوکار تعریف‌شده مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌بایست عمل می‌شد که چنین اقدامی نیز صورت نپذیرفته است. ازاین‌رو می‌توان نتیجه گرفت که تفسیر اجرایی ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد نمی‌تواند نافی شمولیت سازمان مناطق آزاد از قانون محاسبات عمومی و قانون دیوان محاسبات کشور باشد.

چهارم: با توجه به مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در خصوص اصل پنجاه و سوم قانون اساسی، صراحتاً درآمدهای شرکت‌های دولتی مشمول این اصل تصریح‌شده است، همچنین مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی مربوط به نهم و بیست و سوم خردادماه 1372 و بیانات طرح‌شده نمایندگان مجلس پیرامون تصویب مفاد قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مشخص می‌نماید که آنان مبحثی چون مستثنا کردن سازمان مناطق آزاد تجاری- صنعتی از شمول قوانین کشور را تصویب ننموده و ضمن تأکید بر مدیریت بودجه در این مناطق و اینکه درآمدهای این مناطق در همان مناطق هزینه گردند، بر اجرای قوانین در این محدوده‌ها اذعان دارند.

پنجم: با عنایت به بند الف ماده 1 قانون دیوان محاسبات کشور مصوب 11/11/1361 که عنوان داشته است:

"ماده 1- هدف دیوان محاسبات کشور با توجه به اصول مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به‌منظور پاسداری از بیت‌المال از طریق: الف- کنترل عملیات و فعالیت‌های مالی کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند. همان‌طور که در این نص قانونی."

همان‌طور که در نص ماده 1 بیان‌شده است هدف دیوان محاسبات کشور پاسداری از بیت‌المال از طرق مندرج دربندهای الف، ب و ج است و به استناد تبصره ذیل ماده 2 این قانون که بیان داشته است: "تبصره- منظور از دستگاه‌ها در این قانون کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر واحدها که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند و به‌طورکلی هر واحد اجرایی که بر طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن‌ها مترتب بشود است. واحدهایی که شمول مقررات عمومی در مورد آن‌ها مستلزم ذکر نام است نیز مشمول این تعریف می‌باشند."

نظر به اینکه به استناد ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد سرمایه مناطق آزاد متعلق به دولت است بدواً نمی‌توان میان سرمایه دولت و اموال عمومی (بیت‌المال) تفکیک قائل شد، زیرا دولت دارای شخصیت حقوقی منبعث از قانون اساسی و سایر قوانین است بنابراین سرمایه آن نیز منحصر از اموال عمومی و بیت‌المال است. کما اینکه در فراز دوم ماده 2 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی، کمک‌های سازمان جهت عمران و آبادانی سایر نواحی (با اولویت نواحی هم‌جوار) صرفاً با تصویب هیئت دولت امکان‌پذیر بوده و هرگونه کمک دیگری تصرف غیرقانونی در اموال عمومی محسوب خواهد شد. درنتیجه درج عنوان: "تصرف غیرقانونی در اموال عمومی " تعیین‌کننده ماهیت اموال مناطق آزاد است که نشان می‌دهد قانون‌گذار نیز آن را اموال عمومی و جزء بیت‌المال دانسته است؛ بنابراین حتی اگر این سازمان از بودجه عمومی کشور نیز ارتزاق ننماید به علت عمومی بودن سرمایه آن می‌بایست مشمول قانون دیوان محاسبات گردد. همچنین اطلاق: "سرمایه مناطق آزاد متعلق به دولت است " در ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، آن را مشمول قوانین مربوط به اموال دولتی می‌نماید که در فصل پنجم (اموال دولتی) قانون محاسبات عمومی در خصوص آن احکام قانونی مشخص‌شده است. فلذا عملاً نمی‌توان میان سرمایه شرکت‌های مناطق آزاد و اموال دولتی از حیث تبعیت از خزانه کل کشور و شمولیت صلاحیت دیوان محاسبات تفاوت قائل شد.

ششم: آنچه اصل پنجاه و سوم در واریز کلیه دریافت‌های دولت به‌حساب خزانه کل مکلف نموده است استثناپذیر نیست ازاین‌رو مناطق آزاد نیز می‌بایست درآمدهای خود را به‌حساب خزانه کل واریز نمایند و این موضوع مانع از برخورداری آنان از بودجه کل کشور، با در نظر گرفتن آورده‌های مالی و پیش‌بینی بودجه بر اساس تصویب مجلس شورای اسلامی و تسهیم هیئت‌وزیران نخواهد بود، کما اینکه مشابه این‌گونه از اقدامات بر اساس ماده 4 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب 1374 با اصلاحات بعدی و یا بودجه‌ریزی برخی دیگر از شرکت‌های دولتی مسبوق به سابقه بوده است.

هفتم: امروزه به دلیل استنباط اشتباه از قوانین که شرح آن در بخش‌های قبلی آمده است، به دلیل عدم واریز درآمدهای مناطق آزاد به‌حساب خزانه کل، این منابع مالی برای دولت همانند منابع مالی خارج از شمول عمل کرده و با توجه به امتزاج درآمدهای ناشی از فعالیت اقتصادی و تجاری این مناطق با درآمدهای انفالی و حقوقی که در سایر قوانین، دستگاه‌های اجرایی می‌بایست آن را به‌حساب خزانه کل واریز نمایند، مانند قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات، قانون معادن، قانون حفظ و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع و... بعضاً واریز به‌حساب سازمان‌های منطقه آزاد می‌گردند. ازاین‌رو از دلایل مهم تلاش دولت برای وسعت مناطق آزاد و نیز ارائه لایحه به‌منظور ایجاد مناطق آزاد، بهره‌مندی هر چه بیشتر این دست از درآمدها با ویژگی عدم الزام پاسخگویی به مراجعی چون دیوان محاسبات است که درنهایت باعث کاهش درآمد عمومی واریز به خزانه کل در محدوده جغرافیایی استقرار مناطق آزاد می‌گردد.

هشتم: وصول درآمدها ازجمله تکالیفی است که دستگاه‌های اجرایی در راستای وظایف قانونی بر عهده‌دارند. از آنجائی که به استناد ماده 2 قانون دیوان محاسبات؛ حسابرسی یا رسیدگی کلیه حساب‌های درآمد و هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها و نیز صورت‌های مالی دستگاه‌ها ازنظر مطابقت با قوانین و مقررات مالی و سایر قوانین مربوط و ضوابط لازم‌الاجرا بر عهده دیوان محاسبات است و نیز ماده 3 که بررسی وقوع عملیات مالی در دستگاه‌ها به‌منظور اطمینان از حصول و ارسال صحیح و به‌موقع درآمد و یا انجام هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها را وظیفه دیوان محاسبات برشمرده است، لذا عدم وصول درآمدهای مصرح در قوانین به‌حساب خزانه کل که در متن این یادداشت به‌ویژه بند هفتم به برخی از آن‌ها اشاره شد و دریافت آن توسط سازمان‌های مناطق آزاد، خود تکلیفی است که دیوان محاسبات می‌بایست چرایی آن را از دستگاه‌های اجرایی مشمول جویا شود.

از مجموع مباحث یادشده می‌توان نتیجه گرفت، علیرغم تصور عام در خصوص مستثنا شدن مناطق آزاد از قوانین و مقررات دولتی، اما این دسته از مناطق مکلف به اجرای قوانین بوده و بنا بر مستندات ارائه‌شده، الزاماً درآمدهای این مناطق می‌بایست به‌حساب خزانه کل کشور واریز شود که در این میان نقش دیوان محاسبات کل کشور در پیگیری موضوع پس از ربع قرن مغفولی، حائز اهمیت است.

انتهای پیام/#