رؤیاهای مجلس برای تنقیح قوانین

تنقیح در لغت به معنای «مغز استخوان بیرون کشیدن »و تنقیح کردن به معنای «پاک و پاکیزه کردن از زواید وعیوب و خالص کردن » می باشد . (1)

در تنقیح قوانین  ما به دنبال آن هستیم  که قوانین از پیش موجود ،پیرامون  موضوعی خاص ،را در یک  مجموعه  گردآوری کنیم و موارد ناسخ و منسوخ ،و عام و خاص در آن ها مشخص شود ونیز تعیین ربط مقررات مختلف با یکدیگر از هر جهت وگردآوری و تدوین مقررات  به سبک  علمی (2) واحیاناً آرا و نظریاتی به آن افزوده شود .یکی از فواید این کار آن است که نه تنها نیاز نظام قانونی به روز آمد و نو کردن  قوانین  تا اندازه ای  تأمین می شود ،همچنین کاستی ها ونقض ها برای قانونگذای جدید رخ می نماید .(3) 

 توسعه نظام قانونگذاری مارا به سوی عقلانی کردن ساختارهای موجود پیش می برد و در این راه ،تدوین  توأم با تنقیح امری بسیار ضروری  می نماید .
پیشینه تدوین و تنقیح قوانین به دوران باستان باز می گردد .مجموعه قوانین حمورابی در بابل منتسب به 1700سال قبل از میلاد منبعث از مجموعه قوانین آکاد و سامری است .

هرچند  نه به شکل امروزی ، قوانین شامل مجموعه ای از دعاوی پیشین بودند اما از اولین مجموعه های قوانین بودند .در آغاز قرن نوزدهم با تدوین مجموعه قوانین ناپلئون در فرانسه ،تدوین به معنای واقعی آن شکل گرفت .تدوین و تنقیح قوانین امری  نظام یافته بود  که به گونه ای  منسجم  و روشمند  مجموعه ای از احکام و مقررات ثابت و کلی  در باب حوزه های حقوقی مشخص را در یک کشور سازماندهی می کرد.
امر تدوین و تنقیح قوانین رخدادی بود که در کشور هایی که از قانون نوشته برخودار بودند رخ داد و در کشور هایی مثل انگلستان که دارای «حقوق عرفی » هستند مجموعه قوانین به آن شکلی که در کشورهای پیرو حقوق « رومی_ژرمنی »  وجود دارد یافت نمی شود .
بیشتر تدوین و تنقیح قوانین ،واکنشی به تغییرات سیاسی،اجتماعی  یا فنی  مهم بوده اند و اغلب پس از انقلاب  یا در پی کسب استقلال شکل گرفته اند . برا ی مثال در فرانسه ،جنبش بزرگ تدوین پس از انقلاب 1789 آغاز شد .در آلمان تأسیس امپراطوری آلمان سرآغاز جنبش تدوین بود .

در کشور ما کتاب «جامع عباسی »که به عنوان یکی از مجموعه های قوانین بود توسط  شیخ بهایی و شاگرد او فراهم شد ،بعد ها «سازمان تنقیح و تدوین  قوانین و مقررات کشور » در سال 1350تأسیس شد و با ارائه طرح یک فوریتی «تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور » زوایای جدیدی را پیش کشید . (4)
 بنا بر گفته صاحب نظران تدوین و تنقیح تنها گردآوری نیست ،بلکه هنری است که از برخی احکام و قواعد دقیق  پیروی می کند . این قواعد بر شیوه هایی بیان ،در معنای موسع و راهکارهای خرد مندانه ای استوار است که به فرد اجازه می دهد  راه خود را از طریق مجموعه  قوانین بیابد .
در حال حاضر چه بسا  نهادهای دولتی برای تسهیل جستجوی مقررات و تشخیص قوانین ناسخ ومنسوخ ،به تنظیم مجموعه های مقررات مبادرت می کنند مانند مجموعه های قوانین کیفری و حقوقی که در کشورمان توسط قوه قضاییه منتشر شده است .لیکن مجموعه های این چنین ،با توجه به فوائد بسیار فاقد قدرت الزام آورند و نمی توان آنها را در اصطلاح  رایج حقوقی از مصادیق تنقیح قوانین دانست .آنچه امروزه در محافل حقوقی دنیا مورد توجه  قرار گرفته ،انجام تدوین  و تنقیح قوانین در چارچوب فرایندی خاص ،به وسیله قوای عمومی ،به ویژه قانونگذار است .(5)
بی شک  قوه قانون گذاری در ایران  بنا به دلایل متعدد یکی از فعالترین  قوای قانونگذاری  محسوب می شود  به همین دلیل نظام حقوقی  ایران با انباشت قوانین روبرو است و لذا نیاز کشور به تنقیح قوانین ومقررات روشن است . دلايلی كه موجبات تورم قوانين در ايران را فراهم آورده‌اند به قرار زير است  :                                       
-‌ وجود مراجع متعدد ايجاد مصوبه که به موازات مجلس شورای اسلامی عملاً ايجاد‌کننده حق و تکليف مي باشند و بعضاً ارتباط آنها با مصوبات مجلس شورای اسلامی مشخص نيست، مانند مجمع تشخيص مصلحت نظام و شورای عالی امنيت ملی.                      
-‌ فقدان اصول و قواعد شكلی و ماهوی راجع به وضع ( قواعدی برای كنترل ورودی‌های نظام حقوقی)، اجرا و تفسير قانون يا در صورت وجود چنين قواعدی، عدم جمع بندی و طبقه‌بندی آنها.                                                                                      
-‌ آسيب‌ها و معايبی که در طبقه‌بندی قوانين وجود دارد.                                       
-‌ آسيب‌‌های ناشي از تعيين روابط بين قوانين                                                   
-‌ تراکم حجم قوانين(که به دنبال ضابطه‌مند ساختن تمامی حيطه‌های اجتماعی دخالت مراجع مختلف قانون‌گذاری را در اين امر موجب می شود.)                                  
تدوين قوانين به شيوه‌های مختلف صورت می‌گيرد؛ دو روش عمده در تدوين قوانين وجود دارد:                                                                                                
1.‌ گردآوري کليه مقررات لازم‌الاجراي کشور در يک يا چند مجموعه بدون تفکيک رشته‌های مختلف حقوقی.                                                                         
2.‌ گردآوری قوانين و مقررات و تهيه مجموعه‌های قانونی جامع که هدف آنها بيان منظم قواعد راجع به رشته خاصی از حقوق است.(6)
در خصوص اينكه تنقيح قوانين و مقررات امری بين قوه‌ای است توافقی كلی وجود دارد. ليكن درباره اينكه كدام قوه يا نهاد بايستی وظيفه تنقيح قوانين و مقررات كشور را عهده دار باشد، درحال  حاضر اختلاف نظر وجود دارد. لازم به ذکر است که در اين خصوص نوع رژيم سياسی به لحاظ توزيع قدرت سياسی در تعيين جايگاه چنين نهادی اهميت دارد. براي مثال در رژيم‌های رياستی، رئيس جمهور و نهاد وابسته بدان نقش کمتری در تدوين و تنقيح قوانين دارد. در رژيم‌های پارلمانی، بالعکس تعامل قوا نزديک‌تر است و اين امر با مشارکت دو قوه مجريه و مقننه صورت می‌گيرد.                                          
در هر حال، سه نظر عمده در خصوص نهاد متولی اين امر را می توان از همديگر تميز داد:                                                                                                 
الف) نظريه طرفداران واگذاری امر تنقيح به قوه مجريه
مطالعات تطبيقی بيانگر اين امر است كه در بعضی كشورها امر تنقيح قوانين و مقررات در قوه مجريه انجام می گيرد. اين قوه به دليل مشاركت و درگيری در امور اجرايی، مبادرت به آسيب شناسی كرده و عيوب و ابهامات را بهتر تشخيص می‌دهد و به نحو بهتری می‌تواند به تنقيح و پيرايش قوانين مبادرت ورزد و در صورت لزوم به تأييد مجلس نيز می‌رساند.
ب) نظريه طرفداران واگذاری امر تنقيح به قوه مقننه
طرفداران واگذاری تنقيح قوانين و مقررات به قوه مقننه برای از بين بردن دلايل توفيق نداشتن در امر تنقيح قوانين اذعان مي دارند که اين امر نيازمند يک نهاد با اختيارات زياد است که حتماً برای جلوگيری از سرگردانی و موازی‌كاری در اين امر بايستی به يک قوه کشور واگذار شود. و به همين دليل مجلس شورای اسلامی را مناسب‌ترين نهاد برای اين امر می‌دانند.
ج) نظريه طرفداران واگذاری امر تنقيح به نهادی بين قوه‌ای يا فرا قوه‌ای
طرفداران اين نظريه معتقدند به دليل اينكه امر تنقيح موضوعی است بين قوه‌ای بنابراين، حفظ بی طرفی از قوای سه‌گانه بايد در تعيين ساختار نهاد متولی امر تنقيح مورد توجه قرار گيرد.
در گذشته کمیسیون دادگستری مجلسین تصمیم نهایی در خصوص تنقیح  قوانین را اظهار می نمود .لیکن در حال حاضر با انحلال آن جایگزینی وجود ندارد .
در سال های اخیر با برگذاری همایش های مختلف حول محور قانونگذاری و تنقیح و تدوین قانونگذاری مسئولان وعده و وعیدهای فراوانی داده اند  در نهایت  مجلس  از رئیس جمهور و رئیس قوه قضائیه خواست نمایندگانی را معرفی نماید تا در کمیسیون از نظرات آنها برای تنقیح قوانین استفاده کند . رئیس جمهور دونفر و رئیس قوه قضائیه هم دو نفر را معرفی نمودند پس از برگزاری جلسات متعدد آنها را به ارائه طرح موظف نمودند .
پس از برگزاري چند جلسه با نمايندگان دولت و قوه قضاييه به دليل اين‌كه كار قدري كند پيش مي‌رفت، مركز پژوهش‌هاي مجلس نيز وارد اين بحث شد  تا سه طرح مجلس، دولت و قوه قضاييه را تلفيق كند؛ آنچه هدف این اقدامات معرفی شد تشكيل يك سازمان منسجم در خصوص تنقيح قوانين بود .همچنین عنوان شد که  در خارج از مجلس هم آرای وحدت رويه ديوان عالی كشور، استفساريه‌های اداره‌های حقوقی دستگاه‌ها و مخصوصاً رياست جمهوری، كارهايی است كه به صورت متفرقه انجام می‌شود و به صورت ضابطه‌مند رسيدگی نمی ‌گردد كه می خواهيم با تشكيل سازما‌ن، آنها را نيز ضابطه‌مند كنيم.
مجلس وظایف سازمان مد نظرش را چنین بیان نمود :
  اعلام قوانين و مقرراتي كه با سياست‌هاي كلي مغاير است با مجموعه تشخيص مصلحت نظام، اعلام مقرراتي كه مغاير با قانون است (مصوبات غيرمجلسي) به رييس مجلس براي تعيين تكليف در هيات تطبيق، تهيه شناسنامه براي كليه قوانين، پاسخ به استعلامات نمايندگان دولت و شوراي عالي استان‌ها در مواردي كه قصد تهيه طرح يا لايحه دارند، تهيه چارچوب علمي در مورد شيوه تفسير قوانين، تدوين روش نگارش طرح‌ها و لوايح، تدوين طرح قوانين جامع، استعلام از شوراي نگهبان در مورد قوانين بعد از انقلاب و انتشار  مجموعه‌هاي                                                              قوانين.       

اما در نهایت  با امضای تفاهم نامه ای با سازمان بازرسی کل کشور وظیفه  تنقیح قوانین به این سازمان سپرده شد ! عجیب است که آن همه شور و هیجان برای تشکیل سازمانی چنین و چنان به امضای تفاهم نامه ای با سازمانی با وظایف مشخص و با تراکم کاری بسیار بالا  ختم شد .
سازمان بازرسی کل کشور از  زیر مجموعه های قوه قضائیه است ،گستردگی دستگاه  اداری دولت و کارگذاران آن ،همواره  این خطر را به دنبال دارد که گاهی  در بخشی از آن ،مقررات قانونی نادیده گرفته شوند و تخلفاتی صورت گیرد و با توجه به این که نظارت بر حسن اجرای امور و اجرای  صحیح قوانین  در دستگاه اداری  از جمله وظایف قوه قضائیه است .اصل 174 قانون اساسی  در همین خصوص  اشعار می دارد :
«بر اساس حق نظارت  قوه قضائیه  نسبت  به حسن جریان  امور  و اجرای  صحیح  قوانین  در دستگاه های اداری ، سازمانی  به نام  سازمان بازرسی کل کشور  زیر نظر  رئیس قوه قضائیه  تشکیل می گردد ، حدود اختیارات  و وظایف این سازمان را قانون تعیین می کند .»در قانون اساسی که سخنی از وظیفه جدید سازمان بازرسی کل کشور به میان نیامده ،در قانون تشکیل  این سازمان هم که در زیر آمده نیز کوچکترین اشاره ای به چنین وظیفه ای و یا حتی شبیه آن نشده است :
وظایف این سازمان عبارتند از : (6)
1.    بازرسی مستمر کلیه وزارتخانه ها ،ادارات ،نیروهای انتظامی و نظامی ، موسسات و شرکت های دولتی ،شهرداری ها  ومؤسسات وابسته  به آنها ،دفاتر اسناد رسمی ،مؤسسات عام المنفعه ،نهادهای انقلابی و سازمانهایی که تمام  یا قسمتی از سرمایه و سهام آن متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء نظارت یا کمک می نماید .
2.    انجام بازرسی های فوق العاده حسب الامر مقام معظم رهبری ویا به دستور رئیس قوه قضائیه و یا درخواست رئیس جمهور و یا کمسیون اصول 88 و90 قانون اساسی مجلس شورای اسلامی و یا بنا به تقاضای وزیر یا مسئولان دستگاه های اجرایی ذی  ربط و یا هر موردی که به نظر رئیس سازمان ضروری تشخیص داده شود .
3.    اعلام موارد تخلف و نارسایی ها  و سوء جریانات اداری و مالی در خصوص وزارت خانه و نهاد های انقلابی به ( رئیس جمهور )،در خصوص مؤسسات و شرکت های دولتی و وابسته به دولت به ( وزارتخانه ذی ربط ) ، در خصوص شهرداری ها به (رئیس قوه قضائیه )،و در خصوص مؤسسات غیر دولتی کمک بگیر از دولت به ( وزارت امور اقتصاد و دارایی )البته باید توجه داشت که سازمان بازرسی کل کشور صرفاً پس از انجام تحقیق و بررسی ،؛گزارش آن را به مقامات ذی ربط ارسال می دارد و خود مبادرت به تصمیم گیری نمی کند .

با توجه به حجم کاری سازمان بازرسی کل کشور  پیش بینی می شود بحران در اجرای وظایف این سازمان بروز کند .همچنین امر تنقیح قوانین نیز به درستی و منسجم پیش نرود. این نیز بگذرد مثل تمام کاری های گذشته ؛

منابع :
1. دهخدا ،علی اکبر ،لغت نامه ،(تهران ،چاپخانه دانشگاه تهران ،مهر 1341 )
2. جعفری لنگرودی ،محمد جعفر،ترمینولوژی حقوق ، تهران ،گنج دانش ،1372،ص569
3. برگل ، ژان لویس ،ترجمه فائزه عامری ،روش ها و ویژگی های اصلی تدوین و تنقیح قوانین، دفتر مطالعات حقوقی ،5/2/88
4. مصوب مجلس شورای ملی ،21/12/1350
5. گرجی علی اکبر ،تدوین و تنقیح قوانین ،مجلس و پژوهش ،سال 14 شماره 56
6. خلاصه مباحث مطرح در همايش «تنقيـح قوانين و مقررات؛ ضرورت‌ها و چشم‌اندازها»
7.آشنایی با مراجع  شبه قضایی و سازمان های تابعه  دادگستری  ،زیرنظر  معاونت آموزش  قوه قضاییه ، تهران ، انتشارات عادل ، 1383