قفس قانون و پرندهٔ بی‌رمق حکمرانی

گروه اجتماعی- مجید سجادی پناه نوشت: در اصل ۱۷۴ قانون اساسی، دو چشم برای نظارت بر کالبد نظام اداری در سازمان بازرسی کل کشور تعبیه شده است: یکی ناظر بر «رعایت صحیح قوانین» و دیگری مراقبت از «حُسن جریان امور».

به گزارش بولتن نیوز، چشم نخست، طی چهار دهه گذشته، بی‌وقفه گشوده بوده است. قانون، چونان خط‌کش آهنین، عملکرد مدیران را می‌سنجد؛ هر انحرافی «تخلّف» است و هر سکونی «ترک فعل». این چشم، دقیق و بیناست، اما دیدش محدود به خطوط سرد و بی‌روح کاغذ است.

در مقابل، چشم دوم، که باید ناظر بر کیفیت و روح جریان امور باشد، گویی با نوار غفلت بسته شده است. مفهومی که نخبگان قانون‌ اساسی با بصیرتی ژرف در متن قانون گنجاندند تا نه فقط قالب، بلکه جان حکمرانی را پاس دارند. آنان دریافته بودند که نظارت صرف بر «درستی کار» کافی نیست؛ بلکه باید «خوبی مسیر و انتهای آن » نیز سنجیده شود. گویی پیش‌بینی کرده بودند روزی خواهد رسید که قانون رعایت می‌شود، اما زندگی مردم از آن بهره‌ای نمی‌برد؛ امور جاری است، اما نه در جهت گشایش گره‌ها و نه به کام ملت.

امروز، با نگاهی دقیق از بیرون به ساختار اداری کشور، درمی‌یابیم که آن نخبگان چقدر آینده‌نگر بوده‌اند. با وجود رعایت هزاران قانون، آیین‌نامه و بندهای اجرایی، جریان امور همچنان از مطلوبیت فاصله دارد. آیا می‌توان عمق یک رودخانه را با اندازه‌گیری عرض آن شناخت؟ یا سلامت درختی را با شمارش برگ‌هایش سنجید؟ رودخانه‌ای که در مسیر قانونی خود جاری است، اما تشنگان را سیراب نمی‌کند؛ درختی که در چارچوب باغچه کاشته شده، اما بی‌ثمر مانده است.

در سال‌هایی که در سازمان بازرسی بودم، این پرسش ذهنم را رها نمی‌کرد: «حُسن جریان امور» یعنی چه؟ از مدیران و نخبگان پرسیدم، اما پاسخی نیافتم. امروز، از بیرون که می‌نگرم، معنایش روشن‌تر است: یعنی آب باید از سرچشمه تا لب مردم، سالم و گوارا جریان یابد؛ یعنی کاروان حکمرانی، مسیر را گم نکند، حتی اگر همه قوانین مو به مو اجرا شده باشند.

اما تراژدی حکمرانی، دقیقاً در همین نقطه رخ داده است: ما در رعایت قانون موفق بوده‌ایم، اما در کیفیت جریان امور شکست خورده‌ایم. امور جاری است، اما نه باغی را سیراب کرده و نه تشنگی را زدوده است. فقط می‌گذرد... و ما، خیره به درستی مسیر، از مقصد غافل مانده‌ایم.

مشکل آن‌جاست که گاه وزارتخانه‌ای، قانونی نادرست را با دقتی تحسین‌برانگیز اجرا می‌کند. قانون، تنها ضربهٔ تبر را می‌بیند، نه خشکی درختی را که بر آن فرود آمده است. بازرس، صحت اجرا را تأیید می‌کند، بی‌آنکه از ثمرهٔ آن بپرسد.

درست است که قانون، ستون فقرات نظم اداری است؛ اما آیا پیکری که تنها استخوان دارد، زنده است؟ آیا زندگی، تنها با رعایت خطوط و حدود، به تپش می‌افتد؟ چهار دهه است که متر قانون، دقیق و بی‌کم‌وکاست به کار گرفته شده، اما نارضایتی‌ها همچنان پابرجاست؛ چرا؟ چون کسی مراقب کیفیت جریان امور نبوده است.

نظارت بر «حُسن جریان امور» کاری دشوار و پیچیده است. برخلاف نظارت بر اجرای صحیح قانون که با معیارهای ساده تر شناسایی و انجام می‌شود، این مأموریت دوم نیازمند سنجش اثربخشی، ارزیابی عملکرد و کیفیت خدمت‌رسانی به مردم است. شاید همین دشواری سبب شده، که در چهار دهه گذشته، کمتر کسی به سراغ آن رفته باشد.

و نتیجهٔ این غفلت، تلخ و دردناک است: وزارتخانه‌ای ممکن است همهٔ قوانین را دقیق اجرا کرده باشد، اما آن قوانین از اساس نادرست بوده‌اند.(۱۵ نماینده مجلس طرحی را به سرعت تبدیل به قانون کرده باشند).

 اجرای صحیح قانون نادرست، نه‌تنها ما را به هدف قانون‌گذاری– یعنی رفع نیاز مردم که منشا پیدایش آن قانون بوده است– نمی‌رساند، بلکه گاه بحرانی تازه می‌آفریند. آنگاه، با افتخار، در سایهٔ ناظران، مجریان زبردست نسخه‌ای باطل بوده‌ایم. و در چنین وضعیتی، اجرای دقیق قانون، نه درمانی بوده، که زخمی تازه بر پیکر جامعه نهاده است. گویی با دستان خود، زهر شیرین را به کام مردم ریخته‌ایم و فریاد زده‌ایم: «قانون صحیح رعایت شده است!»

این است شکاف ژرف و خطرناک میان «رعایت صحیح قانون» و «حُسن جریان امور»؛ شکافی که اگر پر نشود، حکمرانی همچنان در قفسی از قانون، بی‌رمق و بی‌ثمر باقی خواهد ماند.
تا زمانی که نظارت عالیه کشور در حصار «رعایت قانون» باقی بماند و از مرزهای «حُسن جریان امور» عبور نکند، ما تنها به تعقیب «متخلفان» و تنبیه «مقصران» مشغول خواهیم بود؛ در حالی که خودِ نظام قانون‌گذاری (مجلس شورای اسلامی)، بی‌هیچ بازخواستی، همچنان بستر تولید نابسامانی‌ها باقی می‌ماند. گویی نظارت، تنها بر اجرای نسخه‌هاست، نه بر صحت و سلامت خود نسخه‌ها.

در چنین وضعیتی، «رعایت قانون» و «کیفیت پایین جریان امور»به هم‌زیستی‌ای غریب ومسالمت‌آمیز رسیده‌اند؛قانونی اجرا می‌شود، اما نتیجه‌اش گره‌افزایی است و نه گره‌گشایی. حکمرانی، در ظاهر برقرار است،اما در باطن، بی‌رمق و بی‌ثمر.

اگر قرار است حکمرانی، نه در لفظ، بلکه درمعنا و عمل تحقق یابد، باید از «رعایت قانون» فراتر رفت و به «حُسن جریان امور» پرداخت؛ باید از قالب عبور کرد و به محتوا رسید، از فرم گذشت و به معنا نگریست.

حکمرانی، محتاج نگاهی دوچشمی است: چشمی برای دیدن قانون، و چشمی برای دیدن مردم. اولی نظم می‌آفریند، اما دومی زندگی می‌بخشد. اگر یکی باز و دیگری بسته باشد، آنچه حاصل می‌شود، نظمی بی‌جان و عدالتی بی‌اثر است؛ و جامعه‌ای که در آن، قانون رعایت می‌شود، اما مردم، همچنان در رنج و بی‌پناهی‌اند.

پیوست تحلیلی: محورهای هشت گانه‌ای که می تواند به تبیین بیشتر حسن جریان امور کمک کند

محور اول: بازتعریف مأموریت سازمان بازرسی در نظام حکمرانی
 
پرسش‌های راهبردی:
 
1. آیا سازمان بازرسی باید«بازوی قضایی» قوه قضائیه باقی بماند یا به «بازوی حکمرانی» نظام تبدیل شود؟
2. فلسفه دوگانه اصل ۱۷۴ تا چه حد درعمل تحقق یافته است؟
3. اگر مأموریت «نظارت بر حسن جریان امور» مأموریت اصلی باشد، چه تغییری در ساختار و منطق سازمان لازم است؟
4. در مواجهه با قوانین ناکارآمد،نقش سازمان بازرسی چیست؟ مجری قانون یا منتقد قانون؟
 
فرض تحول:
سازمان بازرسی باید از نقش «ناظر انطباق» به «ناظر اثربخشی» گذار کند.
 
محور دوم: نقد وضعیت موجود–غلبه بازرسی قانونی
 
پرسش‌های کلیدی:
1. چرا بازرسی قانونی  به مأموریت غالب سازمان تبدیل شده است؟
2. اجرای صحیح قوانین ناکارآمد چه پیامدهایی برای کارایی حکمرانی داشته است؟
3. آیا تمرکز بر تخلف و جرم، جای مأموریت اصلاح و ارتقاء را گرفته است؟
4. آیا بازرسی قانونی موجب تقویت نظم شده یا نهادینه‌سازی ناکارآمدی؟
 
نقطه تأمل:
موفقیت در انطباق با قانون لزوماً به معنای موفقیت در حکمرانی نیست.
 
محور سوم: مأموریت مغفول – بازرسی حکمرانی و حُسن جریان امور
 
پرسش‌های چالشی:
 
1. چرا مفهوم «حُسن جریان امور» در ۴۰ سال گذشته به مأموریت عملیاتی تبدیل نشده است؟
2. آیا می‌توان حین جریان امور را از حالت ذهنی و سلیقه‌ای به معیارهای عینی و قابل سنجش تبدیل کرد؟
3. سازمان بازرسی تا چه حد جرأت ورود به حوزه «کیفیت مدیریت» و «اثربخشی تصمیمات» را داشته است؟
4. چگونه می‌توان مدیران را از ترس نظارت رها و به شجاعت مدیریتی تشویق کرد؟
 
فرض تحول:
بازرسی حکمرانی یعنی نظارت بر پیامدها، نه فقط بر فرآیندها.

محور چهارم: لنگر نظری – پیوند «حُسن جریان امور» با حکمرانی خوب
 
پرسش‌های فکری:
 
1. آیا می‌توان شاخص‌های حکمرانی خوب (قانون‌مداری، شفافیت، پاسخگویی، اثربخشی) را به معیارهای بازرسی تبدیل کرد؟
2. چگونه می‌توان میان معیارهای حقوقی و معیارهای مدیریتی  پل زد؟
3. چه شاخص‌هایی می‌توانند «حُسن جریان امور» را به زبان قابل قضاوت و گزارش تبدیل کنند؟
 
پیشنهاد مفهومی:
«حُسن جریان امور» = تحقق اثربخشی و سلامت اداری از مسیر قانون، نه صرفاً در چارچوب قانون.
 
محور پنجم: آسیب نهادی – قضایی‌بودن سازمان و ضعف تخصص‌گرایی
 
پرسش‌های راهبردی:
 
1. آیا غلبه رویکرد قضایی در سازمان، مانع استقرار تفکر مدیریتی و تحلیلی شده است؟
2. ترکیب هیئت‌های بازرسی تا چه اندازه باید از حقوق‌دانان به متخصصان مدیریت و اقتصاد تغییر یابد؟
3. سازمان چگونه می‌تواند به «اتاق فکر حکمرانی» دولت و قوه قضائیه تبدیل شود؟
 
فرض تحول:
بازرسی حکمرانی نیازمند سازمانی با روحیه کارشناسی، نه صرفاً قضایی است.
 
محور ششم: پیامدهای شکاف موجود
 
موضوعات کلیدی برای بررسی نخبگانی:
 
1. پدیده «حکمرانی قانونی اما ناکارآمد» به چه معناست؟
2. چگونه «ترک فعل»  مصداق بارز سوء جریان امور است؟
3. چه سازوکاری می‌تواند پاسخگویی بر اساس «نتیجه» را جایگزین پاسخگویی صرفاً بر اساس «رعایت قانون» کند؟
4. آیا نظام نظارتی موجود، مدیران شجاع را مجازات و مدیران محتاط را تشویق نمی‌کند؟
 
نقطه هشدار:
ترک فعل، دشمن خاموش حکمرانی کارآمد است.
 
محور هفتم: راهبردهای تحول پارادایمی
 
پرسش‌های عملیاتی:
 
1. چگونه می‌توان مفهوم «حُسن جریان امور» را استانداردسازی و شاخص‌گذاری کرد؟
2. چه اصلاحات حقوقی لازم است تا پیشنهادهای سازمان ضمانت اجرایی پیدا کنند؟
3. آیا می‌توان سازمان را از نهاد «تعقیبی» به نهاد «پیشگیرانه و اصلاحی» تبدیل کرد؟
4. جایگاه «تحلیل داده و هوش نظارتی» در بازرسی حکمرانی کجاست؟
 
محور هشتم: آینده سازمان – از متر قانون به ناظر حکمرانی
 
پرسش‌های راهبردی برای نخبگان سازمان:
 
1. آیا سازمان می‌خواهد همچنان «متر قانون» بماند یا «معمار حکمرانی» شود؟
2. چگونه می‌توان اقتدار قضایی را در خدمت اثربخشی مدیریتی به کار گرفت؟
3. چه الگویی از تحول می‌تواند «حُسن جریان امور» را به موتور اصلاح نظام اداری کشور تبدیل کند؟
4. نقش رسانه و افکار عمومی در نظارت بر حسن جریان امور چیست؟