تحریم های جدید علیه بانک مرکزی ایران چه می کنند؟

گروه اقتصادی: در مقاله ای که در ذیل منتشر می شود نشان داده شده که تحریم­های جدید علیه بانک مرکزی ایران می­تواند سطح اضطراب بسیاری از بانک­های بین­المللی را برای داشتن مراودات با ایران بالا ببرد، هر چند قانون ایالات متحده هنوز در فکر تجارتی بشردوستانه و قانونی با ایران در زمینه­ی کالا­های کشاورزی، دارویی، و تجهیزات پزشکی می­باشد. بگونه ای که معاملات فروش کالا­های کشاورزی، غذا، دارو، یا تجهیزات پزشکی به ایران مجاز است مگر اینکه آنها افرادی از فهرست SDN را در این کار درگیر کنند، افرادی که برای داشتن رابطه با حمایت ایران از تروریسم ادعایی بین­الملل یا گسترش سلاح­های کشتار جمعی تحریم شده­اند، شامل مؤسسات مالی تعیین شده یا سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC) یا فعالیتی که مشمول سایر تحریم­ها می­باشد (تأکید شده است).

به گزارش بولتن نیوز، مردیت راسبون و پیتر جیدل در مقاله ای که در اینترنشنال کامپلنس بلاگ در رابطه با تاثیر تحرم های جدید بانک مرکزی ایران منتشر شد، نوشتند: در تاریخ 20 سپتامبر 2019، OFAC تحریم بانک مرکزی ایران را اعلام کرد (“”CBI)، صندوق توسعه­ی ملی ایران (صندوق سرمایه­ی مستقل ایران)،و ظاهراً یک شرکت ایرانی در حال پنهان­کاری معاملات مالی به نمایندگی از طرف ارتش ایران.

این تحریم­ها تحت فرمان اجرایی 13224 صورت گرفتند، چنانچه اخیراً اصلاح شده­اند، که مرجع اصلی تحریم­های ضد تروریسم OFAC می­باشد. OFAC در مطبوعات چنین گفته: "بانک مرکزی ایران میلیارد­ها دلار در اختیار سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC)، سپاه قدس (IRGC-QF) و نماینده­ی آن، حزب الله قرار داده است".

این تحریم­ها در پاسخ حملات هوایی به تأسیسات نفتی در عربستان سعودی اعلام گردید، اگرچه ممکن است که تحریم CBI (بانک مرکزی ایران) چندان تعجب­آور نباشد با توجه به تحریم­های چندگانه­ی ایالات متحده در چند ماه گذشته علیه مقامات ارشد بانک مرکزی ایران از جمله رئیس بانک مرکزی ایران، که به گفته­ی برخی، از نیروی قدس و حزب الله حمایت مالی می­کند.

رئیس جمهور ترامپ چنین توییت کرد، در پاسخ به حملات هوایی به عربستان سعودی، او به وزیر خزانه­داری استیون منوچین[1] فرمان داده بود "تا به شکل قابل ملاحظه­ای تحریم­ها را علیه کشور ایران افزایش دهد". مایک پمپئو[2] وزیر امور خارجه این حملات را "عمل جنگی" خواند.

در یک رویداد مطبوعاتی رئیس جمهور ترامپ این تحریم­ها را چنین توصیف کرد "شدید­ترین تحریم­های اعمال شده بر یک کشور. ما تا کنون هرگز تحریم­هایی را تا این سطح اعمال نکرده­ایم". وزیر خزانه­داری استیون منوچین چنین بیان کرد: "این بسیار بزرگ است- ما اکنون تمام منابع مالی به ایران را قطع کرده­ایم".

اما این تحریم­های جدید علیه بانک مرکزی ایران در واقع چه می­کنند؟ اگر بخواهیم صریح باشیم، بانک مرکزی ایران قبلاً مشمول تحریم­های ایالات متحده بود، از جمله تحریم­های ثانویه که به افراد غیر آمریکایی اعمال می­گردد. با این حال، تحریم­­های قبلی علیه بانک مرکزی ایران تنها تحت اختیار OFAC جهت هدف قرار دادن احزاب مرتبط با دولت ایران تحمیل گردید.

اکنون یک لایه­ی اضافی از تحریم­ها بر بانک مرکزی ایران اعمال می­شود- این بار تحت فرمان ضد تروریسم OFAC در EO 13224. چنین به نظر می­رسد که این لایه­ی اضافه شده­ی تحریم­های ضد تروریسم علیه بانک مرکزی ایران، اکنون آن را برای ارسال محموله­های بشردوستانه به ایران، غیرقانونی و نامشروع می­سازد. در عمل، این می­تواند راهی برای پیشرفت امور باشد، زیرا این تحریم­های جدید علیه بانک مرکزی ایران می­تواند سطح اضطراب بسیاری از بانک­های بین­المللی را برای داشتن مراودات با ایران بالا ببرد، با ایجاد پیچیدگی و عدم­قطعیت­های بیشتر. با این وجود، ارزش این را دارد که با دقت بیشتری بررسی کنیم که قانون ایالات متحده هنوز در فکر تجارتی بشردوستانه و قانونی با ایران در زمینه­ی کالا­های کشاورزی، دارویی، و تجهیزات پزشکی می­باشد.

بخش 560.530 از آیین­نامه­ی معاملات و تحریم­های ایرانی OFAC، ("ITSR")، (در مواردی تنها از طریق مجوز­های خاص آژانس) این نوع از تجارت­های بشردوستانه با ایران را مطابق با مجموعه­ی مفصلی از شرایط مجاز می­داند. با این وجود، در بخش 560.530 مقرر شده است که: "هیچ مجوز خاصی برای صادرات و صادرات مجدد [کالا­های کشاورزی، دارویی و تجهیزات پزشکی] ... به هر نهاد یا فردی که طبق دستور اجرایی ...13224 تحریم شده­ است، وجود ندارد".

این تکرار کلام اساسنامه­ی مربوطه، اصلاحات تحریم­های تجاری و افزایش صادرات 2000 ("TSRA") است، که اینگونه بیان می­کند: "رویه­ای باید در رَد مجوز­های صادرات به هر نهادی در داخل [کشوری همچون ایران]....و ارتقاء­دهنده­ی تروریسم ادعایی بین­المللی شناخته شده، در پیش گرفته شود".

TSRA به طور خاص مقرر می­دارد که ممنوعیت های قانونی آن بر هر گونه تحریم­های کشاورزی و پزشکی "یک جانبه" که قوه­ی مجریه ممکن است در غیر اینصورت بیاندیشد، سایر محدودیت­های قانونی بر "صادرات غیر قانونی کالا­های کشاورزی، دارویی و تجهیزات پزشکی به ... یک نهاد خارجی، گروه، و شخص تحریم شده طبق دستور اجرایی شماره­ی 13224" را محدود نمی­کند. با این وجود، مشخص نیست که هیچ یک از این مقررات مناسب هستند، به عنوان مثال، احتمالاً شرکت­ها و سازمان­های بشر­دوستانه این کالا­ها را "به" بانک مرکزی ایران صادر نخواهند کرد، اگرچه بانک مرکزی ایران می­تواند به طور بالقوه در یک فرآیند مالی مستقیم یا غیر­مستقیم به شکل واسطه مشارکت داشته باشد.

اگر بانک مرکزی ایران در چنین معاملات صادراتی شرکت کند، یک ماده­ی مربوط به ITSR، بخش 560.532، هیچ محدودیت روشنی را بر طرف مالی اعمال نمی­کند- آن بیان می­کند که صادرات کالا­های کشاورزی، دارویی، یا تجهیزات پزشکی قانوناً بر اساس بخش 560.530 مجاز می­باشد (به استثنای محموله­های صادره "به" نهاد­هایی که تحت EO 13224 تحریم شده­اند.). این معاملات با توجه به شرایط پرداخت زیر قابل انجام می­باشند:

(1) پرداخت پول به صورت نقدی از پیش؛

(2) فروش به حساب باز، مشروط به اینکه این حساب دریافتنی توسط شخص تمدید­کننده­ی اعتبار منتقل نشده باشد؛

(3) تأمین اعتبار توسط مؤسسات مالی کشور ثالث که افراد ایالات متحده نبوده، و یا نهاد­هایی که متعلق به ایالات متحده هستند یا توسط آنها اداره می­شوند و در خارج از ایالات متحده تأسیس یا نگهداری می­شوند، مؤسسات مالی ایرانی، یا دولت ایران نباشند. چنین تأمین اعتباری ممکن است توسط مؤسسات مالی ایالات متحده توصیه یا تأیید شود و توسط مؤسسات و نهاد­هایی که متعلق به اشخاص آمریکایی هستند یا توسط آنها کنترل می­شوند و یا در خارج از ایالات متحده تأسیس و گردانده می­شوند، تأیید گردند؛ یا

(4) اعتبارنامه­ی صادر شده توسط یک مؤسسه­­ی ایرانی که اموال و منافع آن صرفاً بر اساس این بند مسدود شده است. چنین اعتبارنامه­ای باید در ابتدا توصیه و تأیید شود، یا در غیر این صورت باید توسط مؤسسه­ی مالی یک کشور ثالث به آن رسیدگی شود. که این مؤسسه­ی مالی کشور ثالث نباید شخصی از ایالات متحده، نهادی متعلق به یا تحت کنترل افراد ایالات متحده که در خارج از ایالات متحده تأسیس و مدیریت می­شود، باشد و همچنین نباید یک مؤسسه­ی مالی ایرانی باشد، یا دولت ایران، پیش از اینکه توسط یک مؤسسه­ی مالی آمریکایی یا یک مؤسسه­ی مالی که متعلق به شخصی از ایالات متحده بوده و در خارج از ایالات متحده تأسیس و مدیریت می­شود، تأیید، توصیه و به آن رسیدگی شود.

بنابراین اعتبارنامه­های صادر شده توسط بانک مرکزی ایران (اگر چنین چیزی حتی وجود داشته باشد) مجاز نخواهند بود. مشخص نیست که اگر بانک مرکزی ایران به طور مستقیم یا غیرمستقیم مشارکت داشته باشد، آیا هنوز هم پول نقد یا سایر انواع مطمئن تأمین اعتبارمجاز است یا خیر.

در بخش 560.530 (د)(5) محدودیت بالقوه­ی گسترده­تری وجود دارد ("هیچ چیز در این بخش معامله با شخصی که دارایی و منافع دارایی آن مسدود شده­اند را مجاز نمی­کند، یا کسی که تحریم شده است یا در غیر این صورت تحت تحریم­های مربوط به تروریسم، گسترش سلاح­های کشتار جمعی یا قاچاق مواد مخدر قرار دارد که تحت مدیریت OFAC، 31 CFR بخش­های 536، 544، 594، 595، 597، و 598 می­باشد. یا معامله با هر نهاد خارجی، گروه، یا شخص مشمول هر گونه محدودیت به سبب ارتباطش با سلاح­ها یا موشک­های کشتار جمعی، یا دارایی­های مسدود شده مطابق با این فصل یا هرگونه فعالیتی که توسط این فصل منع شده یا در غیر این صورت توسط این فصل مجاز دانسته نشده").

به بیان دیگر، کسی نمی­تواند با بانک مرکزی ایران معامله کند، حتی در جهت تجارت­ قانونی بشر دوستانه. با این وجود، دوباره تکرار می­کنیم که ممکن است شرایط بسیاری وجود داشته باشد که صادر­کنندگان و بانک­های آنها با بانک مرکزی ایران معامله نکنند. سؤال مهم این است که آیا OFAC این تفسیر گسترده را می­پذیرد که هر معامله­ای که باید در برخی موارد به طور غیر مستقیم توسط بانک مرکزی ایران حمایت شود، همچون معاملات ارزی خارجی توسط بانک­های تجاری، الزاماً درگیر معاملات ممنوع با بانک مرکزی ایران می­شوند. در این صورت، وزیر منوچین ممکن است به معنای واقعی کلمه گفته باشد که "ما اکنون تمام منابع مالی به ایران را قطع کرده­ایم". اگر این در حال حاضر سیاست ایالات متحده باشد، این یک استفاده­ی فوق­العاده از تحریم­های مالی ایالات متحده در یک تلاش برای اجرای یک تحریم کامل مالی از یک کشور دیگر می­باشد، به ویژه با توجه به این که کنگره نزدیک به 20 سال پیش در TSRA نیت خود را نشان داد که اینگونه تحریم­های یک طرفه نباید بی­جهت تجارت بشر دوستانه را محدود کنند. در واقع، OFAC اظهار داشت که آن ممکن است به طور گسترده این تحریم­ها را تفسیر نکند، با انتشار اخبار خود مبنی بر اینکه "ایالات متحده یک سیاست بلند مدت از اجازه­ی فروش کالا­های کشاورزی، غذا، دارو و تجهیزات پزشکی را در پیش می­گیرد، و OFAC به بررسی درخواست­ها­ی مربوط به تجارت بشردوستانه با ایران ادامه خواهد داد". این نشان می­دهد که در تفسیر OFAC از این تحریم­های جدید، انعطاف­پذیری­­هایی می­تواند وجود داشته باشد، که می­توان چنین بیان کرد، به عنوان مثال، در اعطای درخواست­های مجوز­های خاص به صورت مورد به مورد.

همچنین باید در نظر بگیرید که این تحریم­های جدید علیه بانک مرکزی ایران چگونه بر تجارت بدون ارتباط با آمریکایی­ها تأثیر می­گذارد، چنانچه در حال حاضر بیشتر تجارت کالا­های اساسی ایران خارج از سیستم مالی ایالات متحده و بدون هیچ ارتباط دیگری با افراد ایالات متحده صورت می­گیرد (یا نهاد­های متعلق به ایالات متحده و یا تحت کنترل آن). تحریم­های ثانویه­ی ایالات متحده، که چنین فعالیت­­هایی را بدون هیچ پیوند قضایی با ایالات متحده پوشش می­دهد، هنوز هم به طور گسترده تجارت­های بشردوستانه با ایران را مجاز می­داند. به عنوان مثال، بخش 1247 از آزادی ایران و مبارزه با گسترش سلاح­های کشتار جمعی 2012 ("IFCA")، تحریم­ها علیه مؤسسات مالی خارجی را چنین مقرر داشته که آگاهانه به انجام یک معامله­ی مالی مهم به نمایندگی از ایرانیان موجود در فهرست افراد خاص OFAC ("SDN") کمک می­کند، از جمله مؤسسات مالی ایرانی تحریم شده تحت EO 13224 همچون بانک مرکزی ایران (CBI). با این وجود، بخش 1247 همچنین اظهار می­دارد که "رئیس جمهور ممکن است تحریم­های مربوط به [بخش 1247] را اعمال نکند، با درنظر گرفتن هر شخصی که مجری یا تسهیل­کننده­ی یک معامله­ی فروش کالا­های کشاورزی، غذا، دارو، یا تجهیزات پزشکی به ایران یا جهت تهیه­ی کمک­های بشردوستانه به مردم ایران می­باشد".

محدودیت­های مشابهی در بسیاری از تحریم­های ثانویه­ی بالقوه­ی مربوطه وجود دارد، همچون بخش 5 (f)(6)از قانون تحریم­های ایران از 1996 ("ISA")، چنانه اصلاح شده، که با ارجاع به سایر اختیارات تحریم­های کلیدی، ترکیب شده است، از جمله بخش 302 از کاهش تهدید ایران[3] و قانون حقوق بشر سوریه در سال 2012 ("ITRA" یا "TRA")، که در غیر اینصورت نیازمند اعمال تحریم­های درگیری در معاملات مهم با طرفین مشخص شده توسط OFAC به عنوان وابستگان سپاه (IRGC) می­باشد، چنانچه بانک مرکزی ایران در حال حاضر برچسب خورده است.

این محدودیت­های گسترده و بی­حد و حصر در اختیارات تحریم­های ثانویه­ی اصلی OFAC در این زمینه نشان می­دهد که OFAC ممکن است تحت چارچوب قانونگذاری قابل اجراء از سوی طرفین تحریم­کننده، مقید شده باشد، از جمله بانک­ها­ی درگیر در این گونه تجارت­های بشردوستانه با ایران، حتی اگر بانک مرکزی ایران به نوعی درگیر باشد. از سوی دیگر، احزاب ممکن است به درستی ادعا کنند که OFAC و دیگر آژانس­های دولت ایالات متحده اختیار تحریم معاملات مستقیم یا غیر مستقیم با نهادی همچون بانک مرکزی ایران که وابسته به سازمان­های خارجی ("FTOs ") همچون سپاه (IRGC) و حزب الله است را ندارد. این منطقه­ای مملو و پرخطر از قانون تحریم­های ایالات متحده می­باشد.

OFAC سؤالات متداولی درباره­ی اختیارات خود در این زمینه پرسیده است ("FAQs ") که می­توانند به هر دو دیدگاه اشاره کنند، که ممکن است بازتاب اثر پیچیده­ی این تحریم­های جدید بر بانک مرکزی ایران در سال­های ایجاد سیاست تحریم­های ایالات متحده بر تجارت بشردوستانه باشد. بسیاری از این سؤالات متداول تأکید دارند که استثناها در اساسنامه­ها و مقررات مربوطه، گسترده هستند و ممکن است هنوز هم پس از این تحریم­ها علیه بانک مرکزی ایران، اعمال شوند. به عنوان مثال موارد زیر را مشاهده کنید:

اگر کشوری که دارای اختیارات ابتدایی بر یک مؤسسه­ی مالی خارجی است، یک استثناء تقلیل قابل توجه (SRE) را در بخش 1245(d)(4)(D) از NDAA 2012 دریافت نکرده باشد، آیا سرمایه­ می­تواند در این مؤسسه­ی مالی خارجی در آن کشور به نمایندگی از بانک مرکزی ایران نگهداری شود برای تسهیل در تجارت بشردوستانه با ایران؟ [پاسخ] بله.

معاملات برای فروش کالا­های کشاورزی، غذا، دارو، یا تجهیزات پزشکی به ایران که بانک مرکزی ایران در آن درگیر است، مستثنی از تحریم­های مربوطه تحت بخش 1245(d)(2) از NDAA 2012 و بخش­های 561.203 و 561.204 از مقررات تحریم­های مالی ایرانی (31 C.F.R. بخش 561) (IFSR) می­­باشد، صرفنظر از اینکه آیا آن کشور SRE (استثناء تقلیل قابل توجه) را دریافت کرده باشد یا خیر. علاوه بر این، وجوه نگهداری شده به نمایندگی از یک مؤسسه­ی مالی ایرانی تحریم نشده در یک مؤسسه ی مالی خارجی به طور کلی مشمول تحریم­های ثانویه­ی ایالات متحده نمی­باشد و نمی­توان از آن برای تسهیل در تجارت بشردوستانه استفاده کرد [11-05-2018].

بخش 504 از TRA چه می­کند؟ [پاسخ] ... قابل اجرا در 6 فوریه 2013، بخش 504، NDAA را از چند طریق اصلاح می­کند... فروش کالا­های کشاورزی، غذا، دارو، یا تجهیزات پزشکی به ایران ("استثناء بشردوستانه") تحت تأثیر بخش 504 از TRA نیست... [2-6-2013].

آیا هیچ استثنائی در مقررات تحریم­های بخش 1244 از IFCA وجود دارد؟ [پاسخ] معاملات زیر از مقررات بخش 1244 از IFCA مستثنی هستند. a. معاملات فروش کالا­های کشاورزی، غذا، دارو، یا تجهیزات پزشکی به ایران یا برای تهیه­ی کمک­های بشردوستانه به مردم ایران... [ 08-06-18]

آیا استثناهایی برای بیمه کردن، بیمه­ی مجدد، یا تعهد فعالیت­های تحریم شده­ وجود دارد؟ [پاسخ] بله. IFCA شامل استثنا­های زیر برای بیمه کردن، بیمه­ی مجدد، یا تعهد فعالیت­های تحریم­شده می­باشد. a. معاملات فروش کالا­های کشاورزی، غذا، دارو، یا تجهیزات پزشکی به ایران برای تأمین کمک­های بشردوستانه به مردم ایران را می­توان بیمه، بیمه­ی مجدد، یا تعهد کرد.

اما سایر سؤالات متداول OFAC نشان می­دهد که استثناهای بشردوستانه زمانی که نهادی تحت EO 13224 تحریم شده باشد اعمال نمی­شود، همانطور که بانک مرکزی ایران درگیر است. به عنوان مثال:

آیا افراد غیرآمریکایی، غیر ایرانی مجاز به درگیری در معاملات مربوط به تأمین کالا­های بشردوستانه و کالا­های مصرفی به ایران هستند؟ [پاسخ] ایالات متحده به طور گسترده­ از اختیارات و استثنا­ها تحت تحریم­های آمریکا که فروش کالاهای کشاورزی، غذا، دارو، و تجهیزات پزشکی به ایران از ایالات متحده یا توسط افراد آمریکایی یا صاحبان و مدیران آمریکایی نهاد­های خارجی را مجاز می­داند، حمایت می­کند. قوانین تحریم­های ایالات متحده، مجوز­های مشابهی برای فروش غذا، کالا­های کشاورزی، دارو، و تجهیزات پزشکی به ایران توسط افراد غیرآمریکایی فراهم می­کند. به طور کلی، معاملات فروش کالا­های کشاورزی، غذا، دارو، یا تجهیزات پزشکی به ایران مجاز است مگر اینکه آنها افرادی از فهرست SDN را در این کار درگیر کنند، افرادی که برای داشتن رابطه با حمایت ایران از تروریسم ادعایی بین­الملل یا گسترش سلاح­های کشتار جمعی تحریم شده­اند، شامل مؤسسات مالی تعیین شده یا سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC) یا فعالیتی که مشمول سایر تحریم­ها می­باشد (تأکید شده است).

با توجه به اهمیت تجارت بشردوستانه­ی مستمر با ایران از دیدگاه سیاست تحریم­های ایالات متحده، بیانیه­ای واضح­تر از OFAC درباره­ی تأثیر تحریم­های جدید علیه بانک مرکزی ایران در این متن مفید می­باشد. یک مسئله­ی ویژه که باید درباره­ی تحریم­های جدید اعمال شده به بانک مرکزی ایران به آن توجه داشته باشیم این است که آیا ممکن است آنها مکانیزم مطرح EU-led INSTEX برای داد وستد با ایران را به خطر بیاندازند، حتی برای کالا­های بشردوستانه­ی مجاز. اگر چنین است، چرخه­ی تشنج­ها با ایران وارد مرحله­ای جدید و غیرقابل پیش­بینی­تر خواهد شد.