نقد حقوقی بر لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری- صنعتی

گروه سیاسی: دکتر سجاد کریمی پاشاکی - پژوهشگر حقوق عمومی از آنجائی که قرار است لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری – صنعتی در هفته آتی در صحن علنی مجلس مطرح شود، نقدی حقوقی بر این لایحه نگاشته و آورده است: بهتر است، قبل از ایجاد مناطق آزاد جدید، بدواً دولت نسبت به تعیین تکلیف وضعیت مناطق آزاد ایجادشده و تداخلات موجود اقدام نموده و سپس لایحه ایجاد مناطق آزاد جدید را ارائه نماید.

به گزارش بولتن نیوز، متن این یادداشت که به‌صورت اختصاصی در اختیار خبرنگار ما قرارگرفته، به شرح زیر است:

مناطق آزاد تجاری - صنعتی در جمهوری اسلامی ایران طی تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی در سال 1372 با ایجاد سه منطقه تجاری- صنعتی در کیش-قشم و چابهار آغاز به کار کرد. این مناطق که در راستای توسعه سرمایه‌گذاری، تولید، صادرات و افزایش خدمات عمومی و... ایجاد گردید با ارائه مزایا و تسهیلاتی موجب ترغیب سرمایه‌گذاران به حضور در این مناطق گردید به‌نحوی‌که امروزه 7 منطقه آزاد تجاری- صنعتی در کشور مشغول فعالیت هستند.

اگر به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی دقت گردد، می‌توان دریافت که به استناد مفاد این قانون قابلیت‌های مناسبی برای بهره‌گیری از مناطق ایجادشده وجود دارد اما در سیر زمان، تداخلات این مناطق با نواحی دیگر و توسعه مناطق و یا جانمایی‌های نامناسب مناطق باعث شد تا تداخلات و تزاحمات کارکردی باعث شود تا این مناطق از اهداف اولیه خود دور شوند. کما اینکه امروز دولت با ارائه لایحه‌ای خواستار ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری در مناطق اینچه برون، مهران، سیستان، بانه، هرمزگان، بوشهر، کرمانشاه شد و تقاضای اصلاح محدوده سه منطقه آزاد ماکو، چابهار و ارس نیز مضاعف بر ایجاد مناطق مذکور، طرح گردید تا بتواند درآمدهای خود را از کارکرد مناطق آزاد افزایش دهد.

با توجه به اهمیت رسیدگی به موضوع مناطق آزاد و چگونگی فعالیت آن‌ها و نیز لزوم نقد حقوقی لایحه موردنظر که به تأیید کمیسیون اقتصادی رسیده است، موارد مطروحه در این یادداشت حائز اهمیت و تأثیرگذار بر تصمیم نمایندگان مجلس شورای اسلامی در اعلام نظر در خصوص این لایحه خواهد بود.

فارغ از قضاوت در خصوص کارکرد هفت منطقه آزاد تجاری- صنعتی ایجادشده تاکنون، موضوعی که شاید تحقق آن کلیه ابهامات را تحت‌الشعاع قرار دهد، مسئله عدم واریز درآمدهای مناطق آزاد به خزانه است که اگر به مفاد قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی رجوع شود، تصریحی بر مستثنی شدن آن به چشم نمی‌خورد. فلذا چنانچه اگر درآمدهای این مناطق به‌حساب خزانه موضوع ماده پنجاه و سوم قانون اساسی واریز می‌شد، عملاً دستگاه‌های نظارتی گستره عمل بیشتری داشتند این عدم‌مداخله درحالی است که طبق اصل پنجاه و سوم قانون اساسی و بسیاری دیگر از قوانین، شرکت دولتی می‌بایست درآمدهای خود را به‌حساب خزانه کل کشور واریز نماید.

نقشه‌های ناواضح و مبهم

از مهم‌ترین ابهامات موجود در این لایحه، عدم وجود نقشه‌های واضح رنگی جهت بررسی موقعیت مکانی و کاربری اراضی است. علیرغم ادعاهای عنوان‌شده مبنی بر نبود معارض، باید عنوان داشت مفهوم معارض تنها به اشخاص محدود نمی‌شود و با توجه به کاربری اراضی، می‌تواند اراضی، تحت اختیار تولی گری سازمان‌هایی چون کشاورزی، جنگل‌ها و مراتع، حفاظت محیط‌زیست و... مصرح در قوانینی چون قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی، قانون حفاظت از جنگل‌ها و مراتع، قانون اراضی مستحدث، قانون توزیع عادلانه آب، قانون صید و شکار و قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست... را شامل گردد. فلذا تا تعیین تکلیف شدن این مسئله نمی‌توان برای آن تصمیم گرفت.

اصلاح منطقه آزاد ارس (جلفا)

اگرچه در قانون تشکیل منطقه آزاد تجاری- صنعتی شهرستان‌های آبادان- خرمشهر و شهرستان‌های جلفا و بندرانزلی مصوب 1382، تصمیم‌گیری در خصوص محدوده این منطقه بر عهده هیئت‌وزیران گذاشته‌شده بود اما در سال 1385، قانون توسعه محدوده منطقه آزاد ارس در مجلس تصویب گردید که منطقه را در نوار مرزی ایران با آذربایجان و ارمنستان و نخجوان قابل‌گسترش دانست. این در حالی است که اولاً منطقه آزادی با عنوان "ارس" به وجود نیامده است زیرا در قانون 1382 منطقه آزاد جلفا تأسیس شد و در سال 1385 منطقه آزاد ارس گسترش محدوده پیدا نمود و این عدم تطابق، منجر به بروز مشکلات حقوقی می‌شود.

ثانیاً، با توجه به آخرین تصویب‌نامه اصلاح محدوده منطقه آزاد ارس مربوط به سال 1393 هیئت‌وزیران، (ابلاغی به شماره 153552/ت50925ک مورخ 16/12/1393)، بخش‌هایی از مناطق حفاظت‌شده چهارگانه محیط‌زیستی شامل مراکان و کیامکی به محدوده منطقه آزاد ارس اضافه شد که این موضوع مغایر با قانون صید و شکار و قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست و نیز رأی شماره 856 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری محسوب می‌شود. در این راستا شورای عالی حفاظت محیط‌زیست به‌منظور رفع این مغایرت قانونی و نیل به دیگر اهداف در جلسه مورخ دوم اسفندماه 1396 بخش‌هایی از این مناطق حفاظت‌شده (حدود 15 هزار هکتار) را برای اولین بار در طول تاریخ و برخلاف کنوانسیون زیستی و مفاد نشست آیچی کاهش داد تا منطقه آزاد ارس بتواند بدون مشکل قانونی در مناطق مذکور اقدام نماید. از سوی دیگر تاکنون این مصوبه، علیرغم صراحت قانون صید و شکار و قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست منتشرنشده است ولی بر اساس اخبار موجود، عملاً منطقه آزاد ارس اقدامات خود را در مناطق مذکور توسعه داده است. این در حالی است که علیه این مصوبه شورای عالی حفاظت محیط‌زیست، شکایتی در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طرح و در جریان رسیدگی هست. بااین‌حال به نظر می‌رسد منظور نظر دولت و شورای عالی مناطق آزاد، از اضافه نمودن این اصلاح در لایحه مطروحه، تبدیل به قانون شدن محدوده‌های یادشده هست که دیگر نتوان ابطال آن را در محاکم صالحه درخواست نمود و بدین ترتیب مناطق حفاظت‌شده کیامکی و مراکان با مصوبه مجلس شورای اسلامی به منطقه آزاد ارس الحاق می‌گردد!

از دیگر موضوعات مهم در اصلاح محدوده منطقه آزاد ارس، تثبیت و قانونی کردن اقدام هیئت‌وزیران در تعیین محدوده این منطقه آزاد است. همان‌طور که محرز است هیئت‌وزیران با تعیین محدوده‌های شهری و روستایی و نیز زیست‌محیطی باعث شد تا تداخلات و تزاحماتی برای سازمان‌های عمومی غیردولتی مانند شهرداری و دهیاری‌ها و نیز دولتی توسط سازمان منطقه آزاد ارس به وجود آید درحالی‌که با تأیید این اصلاحیه و تبدیل‌شدن آن به قانون امکان دائمی شدن این مشکلات فی‌مابین وجود خواهد داشت.

طرح جامع، بدون تعیین دامنه عملکرد

در بخشی از این لایحه آمده است: "سازمان منطقه موظف است ظرف یک سال و نیم پس از تشکیل طرح جامع منطقه را با رعایت اسناد و طرح‌های ملی بالادستی تهیه و برای تصویب به شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی ارائه نماید. شورای عالی موظف است حداکثر ظرف شش ماه نسبت به تصویب طرح جامع اقدام و مراتب را جهت اجرا ابلاغ نماید."

اولاً درج عبارت "طرح جامع" ابهام دارد؛ زیرا تعریف طرح جامع در قانون تأسیس شورای عالی معماری و شهرسازی و قانون شهرهای جدید و ... مشخص‌شده است و عملاً زمانی از طرح جامع صحبت می‌شود مستندات آن بر شهرها دلالت دارد که ضمن متولی بودن شورای عالی معماری و شهرسازی، وزارت راه و شهرسازی در خصوص آن مسئولیت دارد. فلذا احاله تصویب طرح جامع، بدون تعریف مشخص آن به شورای عالی مناطق آزاد بدواً باعث عدم محدودیت در تعریف مفهومی و کارکردی طرح جامع و دامنه آن خواهد شد و ثانیاً شورای عالی مناطق آزاد از عناوین مصرح در قوانین نیست و صرفاً در تبصره ذیل ماده 32 قانون برنامه ششم مسئولیت دبیرخانه آن بر عهده وزارت اقتصاد و دارایی سپرده‌شده است. ازاین‌رو علی‌القاعده تصویب طرح جامع می‌بایست به یکی از مراجع قانونی مانند هیئت‌وزیران محول شود. کما اینکه در ماده 26 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی این پیش‌بینی‌شده است.

ثانیاً با توجه به ابهام در تشخیص کاربری فعلی اراضی به دلیل عدم انتشار نقشه‌های واضح، با تصویب این عبارت، به نظر می‌رسد اختیارات سایر دستگاه‌های متولی مغفول و عملاً منتج به موقوف الاجرا شدن سایر قوانین در محدوده مناطق آزاد جدید گردد.

واگذاری اراضی! بدون نقش‌آفرینی سایر دستگاه‌های حاکمیتی

دولت در بخش دیگری از این لایحه عنوان کرده است: "واگذاری زمین تا زمان تصویب طرح جامع منطقه حداکثر تا ۱۵ درصد مساحت محدوده بر اساس کاربری‌های مبتنی بر پهنه‌بندی‌های اولیه مورد تأیید کارگروهی که توسط شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی تعیین می‌شود صورت می‌پذیرد. پس از تصویب طرح جامع، واگذاری‌ها در چارچوب طرح مصوب توسط سازمان منطقه انجام خواهد شد."

اولاً واگذاری 15درصد از زمین‌ها بر اساس کاربری‌های مبتنی بر پهنه‌بندی‌های اولیه مورد تأیید کارگروه منتخب شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی، با توجه به عدم تعیین نوع کاربری و تعیین وضعیت تغییر کاربری ابهام دارد. ثانیاً با توجه به عدم پیش‌بینی کاربری مسکونی در ماهیت قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی، تبدیل یا تغییر کاربری اراضی به مسکونی به دلیل اطلاق عام و نیز مفاد آیین‌نامه نحوه کاربری زمین و اراضی ملی در مناطق آزاد مصوب 1373 با اصلاحات بعدی، باعث صدور پروانه‌های واحدهای مسکونی می‌شود که با نظر به ماده 2 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362 با اصلاحات بعدی می‌تواند شرایط را برای ایجاد روستا و سپس حاکم شدن قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1375 در ایجاد شوراهای اسلامی و تأسیس دهیاری گردد که در راستای اصل هفتم و یک‌صدم قانون اساسی خواهد بود؛ بنابراین نباید اراضی محدوده‌های مناطق آزاد با کاربری مسکونی تعیین کاربری گردند. لازم به ذکر است این موضوع پس از تصویب طرح جامع نیز صدق پیدا می‌کند.

ثانیاً وضعیت هرگونه واگذاری می‌بایست به تحقق درآمدهای خزانه‌ای منجر شود زیرا مناطق آزاد از بابت دریافت این اراضی به‌حساب خزانه کل وجوهی واریز نمی‌نمایند که این موضوع همان‌طور که گفته شد تصریح قانونی ندارد. با انطباق این موضوع با ماده 4 قانون اصلاح قانون راجع به تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی مصوب 1376، مشخص می‌شود که قانون‌گذار فروش یا واگذاری زمین، در شرکت شهرک‌های صنعتی که یک شرکت دولتی با وضعیت مشابه است را مقید به پرداخت سرمایه اولیه دولت نموده است.

با توجه به اهمیت موضوع قانون‌گذاری و نیز دغدغه‌های موجود در خصوص مناطق آزاد به نظر می‌رسد تا تعیین تکلیف موضوع درآمدهای مناطق آزاد و نیز رفع ابهامات مطروحه، تصویب قانون ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری- صنعتی باعث پیچیده شدن وضعیت موجود خواهد شد. ازاین‌رو بهتر است، قبل از ایجاد مناطق آزاد جدید، بدواً دولت نسبت به تعیین تکلیف وضعیت مناطق آزاد ایجادشده و تداخلات موجود اقدام نموده و سپس لایحه ایجاد مناطق آزاد جدید را ارائه نماید.

انتهای پیام/#